„Man sollte Armut nicht allein am Geld festmachen“

Ralf Grötker: In einem Ihrer neueren Aufsätze beschreiben Sie Ihr Forschungsgebiet als „Wohlfahrtspolitik im 21. Jahrhundert“. Ein Aspekt Ihrer Arbeit besteht darin, bestimmte empirische Phänomene der Zeitgeschichte und allgemeinere Ansätze zur Erklärung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklungen zusammenzubringen. Welche Schlagworte stecken das Terrain ab, das Sie in Ihren Arbeiten beschreiben und analysieren?

Lena Lavinas: Ich möchte die wiederkehrenden Veränderungen aufzeigen, denen unser Alltagsleben durch den sich immer weiter entwickelnden Kapitalismus unterworfen ist. Als Wohlfahrtsökonomin bin ich mit Armutsbekämpfung, Wohlfahrtspolitik, Rentensystemen und allen Dimensionen des menschlichen Wohlergehens befasst. Die Sozialpolitik zum Beispiel hat in den vergangenen Jahren eine Strukturveränderung durchgemacht. Anstatt dass der Staat selbst für die Grundbedürfnisse der Bürger aufkommt, indem er zum Beispiel Krankenhäuser oder Rentenkassen betreibt oder sich im sozialen Wohnungsbau engagiert, gibt er ihnen nunmehr zunehmend Geld an die Hand, damit diese sich mit den entsprechenden Leistungen auf dem Markt selbst eindecken können. Die Vorherrschaft von Geldtransfers als Hauptbestandteil der Sozialpolitik anstelle von Sachleistungen ist ein wesentliches Merkmal neoliberaler Finanzialisierung.
Im Zuge des Strukturwandels erlangt die Finanzwirtschaft eine zentrale Position innerhalb des Gesamtsystems. Wenn die öffentliche Gesundheitsvorsorge und die staatliche Altersvorsorge zurückgefahren werden, werden private Versicherungen immer wichtiger. Die Reduzierung der öffentlichen Daseinsvorsorge treibt die Bürger in die Fänge der Finanzdienstleister, deren Logik darin besteht, Profite zu machen, statt Rechte, Ansprüche und soziale Sicherheit zu gewährleisten. Selbst Familien mit geringem Einkommen und die Ärmsten sind von diesem Trend erfasst worden.
Oft wird es als finanzielle Inklusion beschrieben, wenn der Staat mittellose Bürger durch Geldleistungen statt durch öffentliche Dienstleistungen unterstützt und somit auch deren Kreditwürdigkeit verbessert. Tatsächlich macht es die Leute verwundbar. Verlust von privater Autonomie, Abhängigkeit von Krediten und zunehmende Verschuldung privater Haushalte sind für mich deshalb weitere zentrale Begriffe. Ich beobachte und beschreibe diese Vorgänge vor allem in Brasilien – weniger deshalb, weil es mein Heimatland ist, sondern weil Brasilien ein besonders gutes Beispiel für Prozesse ist, die in Schwellenländern, insbesondere in Lateinamerika, generell ablaufen. Interessant am Fall Brasiliens ist darüber hinaus, dass der Strukturwandel unter einer Mitte-Links-Regierung erfolgt. Man kann deshalb dort beobachten, wie sich der Strukturwandel in der Sozialpolitik sogar in einer politischen Umgebung vollzieht, die diesem eigentlich maximale Widerstände entgegensetzen sollte.

RG: Sie eröffnen in Ihren Arbeiten nicht nur ein bestimmtes Begriffsfeld, sondern rekonstruieren auch eine historische Entwicklung: die Rolle der Sozialpolitik und ihrer wechselnden Bestandteile innerhalb des Wirtschaftssystems.

LL: Aus methodologischen Gründen werden Sozial- und Wirtschaftspolitik in der wissenschaftlichen Analyse getrennt betrachtet. Aber der Sache nach sind sie eng miteinander verbunden. Sozialpolitik, wie wir sie kennen, ist ein Produkt des Kapitalismus. Zwar war auch früher schon Armut Gegenstand politischer Maßnahmen. Aber Sozialausgaben als eigenständigen Haushaltsposten gab es bis Anfang des 20. Jahrhunderts nicht. Zuvor waren Rüstungs- und Kriegsausgaben die größten Haushaltsposten. Mit Einführung der Sozialausgaben wurde den Bürgern erstmals Schutz vor den Risiken angeboten, die der kapitalistischen Wirtschaftsweise eigen sind. Andersherum betrachtet, erfüllte die Sozialpolitik die Funktion, die soziale Reproduktion sicherzustellen, die für die kapitalistische Produktion notwendig war. Unter der Vorherrschaft der Finanzialisierung ist die Sozialpolitik umgewandelt und umdefiniert worden, um anstelle der Bereitstellung von öffentlichen Dienstleistungen kreditfinanzierten Konsum zu ermöglichen.

RG: Sie berichten davon, wie im ausgehenden 20. und frühen 21. Jahrhundert die Sozialpolitik Bürgern Zugang zu finanziellen Ressourcen – auch in Form von Krediten – ermöglicht, um die Binnenwirtschaft durch Konsum anzukurbeln. Hier nehmen Sie nicht nur die Rolle einer Beobachterin der Entwicklung des gegenwärtigen Kapitalismus ein, sondern finden auch zu einer Bewertung von politischen Maßnahmen …

LL: Ja. Man kann Sozialpolitik und Wohlfahrtsprogramme nicht bewerten, ohne einen Blick auf die makroökonomischen Zusammenhänge zu werfen. Unter Bedingungen des Neoliberalismus ist ein regelmäßiges Einkommen wesentlich, um Marktteilnahme aufrechtzuerhalten und finanzielle Inklusion zu steigern. Schauen wir uns den Fall Brasilien an. Eine der größten jüngeren Errungenschaften der Arbeiterpartei bestand darin, die Kaufkraft von Millionen von Konsumenten zu stärken – mit Sozialleistungen, genannt Bolsa Familia, und anderen Maßnahmen zur Armutsbekämpfung. Neben Verbesserungen auf dem Arbeitsmarkt (wozu die Schaffung von Niedriglohn-Jobs gehörte) war dies von größter Bedeutung, um dem heimischen Markt zur Expansion zu verhelfen und einen neuen Zyklus wirtschaftlichen Wachstums anzustoßen. Das verstärkte Konsumverhalten in den 2000er-Jahren brachte der heimischen Produktivität jedoch keine Vorteile. Wegen der fortbestehenden Strukturprobleme des Landes und einem geringen Grad von industrieller Spezialisierung kauften brasilianische Konsumenten hauptsächlich Billigimporte aus China.

RG: Aber das machen wir in Deutschland doch auch – ohne dass es unserer Wirtschaft schadet.

LL: Deutschland zählt zu den weltweit größten Exporteuren. Es hat einen großen Handelsüberschuss und bringt Innovationen auf den Markt, die in der ganzen Welt nachgefragt werden. In Brasilien und den anderen Schwellenländern ist die Lage radikal anders. Wir sind dabei, uns zu deindustrialisieren und in die Rolle von Rohstofflieferanten zurückzufallen. Mit der Produktion von Soja, Mais, Fleisch oder Orangensaft können wir aber langfristig nicht auf dem Weltmarkt konkurrieren. Während Chinas enormen wirtschaftlichen Aufschwungs sind wir zu seinen Zulieferern geworden. Aber dies hat nicht dazu beigetragen, der Unterentwicklung in Brasilien entgegenzusteuern. Anders gesagt: Wir haben nicht ausreichend strukturelle Veränderungen auf den Weg gebracht, um Investitionen zu fördern und uns in Richtung eines langfristigen und nachhaltigen wirtschaftlichen Wachstums zu bewegen, das von Steigerungen in der Produktivität und einem Mehr an Innovation unterstützt wird.

RG: Ein Instrument der Sozialpolitik in den Ländern Lateinamerikas, aber nicht nur dort, sind Conditional Cash Transfers (CCTs) – Sozialleistungen, die für den ärmsten Teil der Bevölkerung reserviert sind und die nur derjenige erhält, der sich an bestimmte staatliche Vorgaben hält. Dazu zählt etwa im Fall stillender Mütter eine regelmäßige medizinische Kontrolle oder ein regelmäßiger Schulbesuch der Kinder. Das Hauptargument von Befürwortern von Conditional Cash Transfers ist, dass diese Maßnahme ein äußerst effektiver Weg sei, um die Armutsquote zu reduzieren. Sie haben sich mit der Evaluation von Conditional Cash Transfers ausgiebig befasst. Zu welchen Resultaten sind Sie gelangt?

LL: Conditional Cash Transfers wie in Brasilien die Bolsa Familia sind ohne Zweifel notwendig, aber sie sind kein Wundermittel – besonders nicht in den Entwicklungs- und Schwellenländern. Sie helfen den Anteil derjenigen zu senken, die nur sehr wenig Geld zur Verfügung haben. Aber man sollte Armut nicht allein am Geld festmachen. Wer arm ist, dem mangelt es an Vielem – nicht nur am Einkommen. Armut umfasst auch solche Dinge wie den erschwerten Zugang zu adäquatem Wohnraum, zur Abwasserentsorgung, medizinischer Versorgung oder guter schulischer Ausbildung. Armutsquoten für sich genommen sind deshalb in meinen Augen überhaupt kein geeigneter Beweis, um die Wirksamkeit einer sozialen Maßnahme zu bewerten. Hier müsste man mit ganz anderen Instrumenten herangehen, wie etwa dem Human Development Index, der neben dem Pro-Kopf-Einkommen auch Kriterien wie die Lebenserwartung und die Schulbildung berücksichtigt. Aber selbst diese Berechnungsmethode kann nicht das ganze Spektrum der Armut erfassen.
In Brasilien haben Conditional-Cash-Transfer-Programme dennoch einen überraschenden positiven Effekt bewirkt. Das Problem bei armen Kindern ist ja vor allem, dass diese in der Schule weniger gute Leistungen erbringen und deshalb oft die Schule abbrechen. Eine Evaluation, die ich vor einigen Jahren im Auftrag der International Labour Organization und der Weltbank durchgeführt habe, ergab: In Brasilien wurden Stipendien eingerichtet, die an regelmäßigen Schulbesuch geknüpft waren. Daraufhin ließen Eltern ihre Kinder auch dann, wenn sie notenmäßig nicht so gut abschnitten, weiter zur Schule gehen. Die Schulabbrecherquoten sanken also.

RG: Aus Sicht der Politik sind Conditional Cash Transfers auch deshalb attraktiv, weil diese es erlauben, auf sehr günstige Weise gezielt dem ärmsten Teil der Bevölkerung zu helfen. Diesem Argument, dass Hilfe für die Ärmsten Priorität haben sollte vor anderen Maßnahmen, kann man sich kaum verschließen. Wie stehen Sie dazu?

LL: CCTs sind tatsächlich konkurrenzlos billig. In Brasilien geben wir für das Programm nur ein halbes Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus. Aber ich denke nicht, dass Finanzhilfen für den ärmsten Teil der Bevölkerung auf Kosten anderer Maßnahmen gehen müssen, die ebenfalls notwendig sind. Ich bin vor allem der Ansicht, dass eine Konzentration auf Programme zur Armutsbekämpfung nicht effektiv hilft, die soziale Ungleichheit zu vermindern. Von einer Gesellschaft, in der alle die gleichen Chancen haben, sind wir in Brasilien weit entfernt.

RG: Gleichzeitig räumen Sie in Ihren Untersuchungen ein, dass in der Zeit, in denen die CCTs in Brasilien eingeführt worden sind, der Gini-Koeffizient, mit dem die Ökonomen Ungleichheit messen, für das Land deutlich gesunken ist.

LL: Das Fallen des Gini-Indexes erklärt sich hauptsächlich durch Veränderungen im Arbeitsmarkt und dadurch, dass es der Politik gelungen ist, das Minimaleinkommen über eine bloße Anpassung an die Inflation hinaus zu steigern. Davon abgesehen spiegelt der Gini-Index nicht das Ausmaß an Diskriminierung innerhalb einer Gesellschaft wider.

RG: Eine Alternative zu CCTs wären Unconditional Cash Transfers (UCTs): Finanzielle Hilfen, die nicht an irgendwelche Bedingungen geknüpft sind. Wäre das eine bessere Option? Würde man damit nicht einfach nur darauf verzichten, Anreize zu setzen, wie CCTs dies tun?

LL: Damit sind wir wieder beim Thema. Die Bedingungen, an die der Bezug von Conditional Cash Transfers geknüpft wird, stellen in meinen Augen keinen Anreiz dar, sondern Diskriminierung. Mit CCTs einher geht eine Vorstellung von Armen, die der finanziellen Unterstützung würdig sind. Wer den Bedingungen, die an den Erhalt von CCTs geknüpft sind, nicht gerecht wird, der gilt als jemand, der sie nicht verdient. Unconditional Cash Transfers haben genau die entgegengesetzte Wirkung. Sie schaffen Rechte. Und Rechte reduzieren die Spannung zwischen Arm und Reich. Aber auch wenn man sich die verfügbare Empirie anschaut, schneiden UCTs nicht schlechter ab. Das zeigt das Kindergeld, das in vielen europäischen Ländern üblich ist. Eltern, die zwar genug verdienen, um sich selbst zu versorgen, deren Einkommen aber nicht ausreicht, ihre Kinder zu finanzieren, kommen durch das Kindergeld um die Inanspruchnahme von Sozialleistungen herum, die schließlich erst beantragt werden müssten. An Bedingungen geknüpfte Sozialtransfers funktionieren genau andersherum: Man muss sich erst als bedürftig „qualifizieren“ und Hilfe beantragen, um Unterstützung zu erhalten. Haupteffekt der CCTs ist es, dass die Nachfrage nach Sozialleistungen reduziert wird, was vor allem in Zeiten der Austeritätspolitik attraktiv wird. Es liegt daher auf der Hand, dass UCTs eine größere Anzahl an bedürftigen und mittellosen Familien erreichen als CCTs.

RG: Was sind weitere Alternativen für politische Maßnahmen?

LL: Wesentlich ist, dass die öffentliche Hand weiterhin Gesundheitsfürsorge, Renten und Ausbildung von der Grundschule bis zur Universität zur Verfügung stellt. Bildung sollte nicht als Investition betrachtet werden, sondern als Recht. Niemand sollte auf Kredite angewiesen sein und Schulden anhäufen, um in den Genuss von Bildung zu kommen. Wenn man gezielt auf eine größere Beteiligung von Frauen am Arbeitsleben hinarbeitet, dann ist dies eine Maßnahme, die ebenfalls effektiv armen Haushalten zugutekommt. Dazu ist es dringend notwendig, Ganztagsschulen, Altenpflege und Kindertagesbetreuung bereitzustellen. Solche Maßnahmen im Zuge der Gleichstellungspolitik erfordern hohe Investitionen im Bereich der sozialen Reproduktion, die sich mit den Ausgabensperren der Austeritätspolitik nicht vertragen. Ein weiteres Instrument wäre eine progressive Steuerreform, die die unteren Einkommen entlastet und die Hauptlast auf die reicheren Haushalte verschiebt. Dies könnte dadurch geschehen, dass die Mehrwertsteuer für Konsumgüter, die vor allem von mittellosen Konsumenten gekauft werden, reduziert und die Einkommenssteuer erhöht und so gestaffelt wird, dass höhere Einkommen stärker belastet werden. Und dann gäbe es noch die Möglichkeit, ein bedingungsloses Grundeinkommen einzuführen.

RG: Wie würden diese letzteren Maßnahmen in Bezug auf die Bewertungskriterien abschneiden, die Sie besonders hervorgehoben haben: die Verminderung von Diskriminierung und ungleichen Chancen sowie die Beseitigung von Armut in einem umfassenderen Sinne?

LL: Ein bedingungsloses Grundeinkommen würde Ungleichheit nicht erheblich verringern, weil jeder Bürger die gleiche Summe beziehen würde. Aber es würde Solidarität und ein Bewusstsein der Zugehörigkeit schaffen. Auch Armut im Sinne von Einkommensdefiziten würde beseitigt. Ob ein Grundeinkommen auch ein besseres schulisches Angebot oder eine bessere medizinische Versorgung bewirken würde, hängt von den Konditionen ab, zu welchen der Bürger zu diesen Dienstleistungen Zugang hat. Wenn ein bedingungsloses Grundeinkommen gewährt wird, zugleich aber der in den Entwicklungs- und Schwellenländern gegenwärtige Trend der Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen anhält, dann wird die Sozialpolitik bloß zu einem Begleitinstrument der Finanzialisierung. Die Folgen kann man sich leicht ausmalen. Private Haushalte werden weiterhin dem Glauben anhängen, dass Kredite die Antwort auf ihre Sorgen und Bedürfnisse seien. Sie werden Kreditberge anhäufen und ihr Leben lang vor sich hertragen, um in der Gesellschaft mithalten zu können. Stete Unsicherheit und Dauerkrisen werden das Leben für einen Großteil der Bevölkerung zum Albtraum machen. Dies Szenario ist jedoch kein Schicksal. Wenn wir Wohlfahrtskapitalismus neu erfinden, kann es verhindert werden.